CJCE 27 février 1997, Navire LIDO II

Note de Ingrid Bourbonnais

Les tribunaux des Etats membres de la Communauté sont-ils compétents pour sanctionner le comportement en haute-mer d'un navire battant pavillon étranger, quand ce comportement est contraire à un règlement communautaire, règlement pris en application d'une Résolution du Conseil de sécurité ?

Les société Ebony et Loten Navigation intentent en recours en annulation devant le tribunal administratif régional de Puglia, qui confirme le pouvoir détenu par les autorités nationales en vertu de la norme nationale d'application de la mesure "onusienne" et communautaire d'embargo de saisie des navires et de confiscation de la cargaison, même en cas de tentative de violation de l'embargo.
Les sociétés déboutées, interjettent appel devant le Consiglio di Stato, qui pose une question préjudicielle à la CJCE : fallait-il interpréter le règlement communautaire dans le sens que seule l'entrée effective du trafic commercial dans la mer territoriale de la RFY était interdite ? Ou plutôt devrait-on prendre cette interdiction comme s'appliquant aussi en présence d'éléments qui donnent à penser raisonnablement qu'un navire fait route vers ces eaux aux fins d'un trafic commercial.

Le juge communautaire, répondant à la question du Conseil d'Etat italien, estime que la violation de l'interdiction peut commencer en haute- mer, il est inutile d'attendre que le navire entre dans la mer territoriale pour caractériser l'infraction.

Problème juridique

Les tribunaux des Etats membres de la Communauté sont- ils compétents pour sanctionner le comportement en haute-mer d'un navire battant pavillon étranger, quand ce comportement est contraire à un règlement communautaire, règlement pris en application d'une Résolution du Conseil de sécurité.

Rappel

La résolution 820 (1993) des Nations Unies visant un renforcement des sanctions prises à l'égard de la Serbie- Monténégro, dispose dans son paragraphe 25 que : "tous les Etats membres immobiliseront en attendant qu'une enquête soit effectuée tous les navires, véhicules de transport de marchandises qui auraient été trouvés sur leur territoire et que l'on soupçonne d'avoir été utilisés en violation des résolutions…, que ces navires … seront saisis et, selon le cas pourront eux-mêmes, ainsi que leur cargaison être confisqués par l'Etat qui les immobilise".

En vue de donner suite à cette résolution, le Conseil des CE adopte un règlement n°990/93. Il contient des stipulations concernant la saisie et la confiscation des navires violant l'embargo contre la RFY pour leur rôle dans la guerre en Bosnie-Herzégovine.

Solution

En l'espèce se pose le problème de l'intervention d'un Etat en haute-mer sur un navire battant pavillon étranger. En effet le droit commun prescrit toute intervention sur un navire battant pavillon étranger. L'article 27 de la Convention de Montego Bay, énonce que l'Etat côtier ne peut procéder à des visites, à des mesures d'instruction ou des arrestations à bord d'un navire marchand étranger dans sa mer territoriale qu'à raison d'une infraction commise lors du passage, bord de ce navire, si ces conséquences s'étendent à cet Etat, si elles troublent le bon ordre de la mer territoriale…

Mais le principe de la juridiction exclusive de l'Etat du pavillon connaît des exceptions assez nombreuses qui répondent à des idées diverses. La première, est celle où les navires d'un Etat agissent, contre un navire abordant un autre pavillon sur l'ordre des Nations-Unies. C'est ainsi qu'à l'occasion de la "guerre du Golfe", la résolution 665, prise le 25 août 1990 par le Conseil de sécurité, donnait mandat aux Etats "pour arrêter tous les navires marchands qui arrivent ou qui partent" des zones concernées et contrôler leur cargaison, afin de vérifier s'ils respectaient le blocus de l'Irak, décidé par une résolution antérieure. De nombreux navires ont été arraisonnés en haute-mer, par des bâtiments de guerre, ne ressortissant pas à l' Etat du pavillon de ces navires. Et pareillement, le 17 avril 1993 le Conseil de sécurité des Nations Unies adoptait une résolution 820, imposant un embargo commercial sur tous les navires à destination de la RFY. En application de ce texte, le Conseil des communautés européennes adoptait le 26 avril, un règlement interdisant l'entrée dans la mer territoriale de la RFY de tout trafic à caractère commercial ce règlement a été justement interprété par la Cour de Justice des Communautés,en l'espèce, comme autorisant l'Italie à arraisonner dans les eaux internationales un navire battant pavillon maltais se dirigeant vers les eaux de la RFY. En effet l'arrêt dispose que le règlement concernant les échanges entre la CEE et la RFY s'appliquant en vertu de son article 11 sur tout le territoire de la Communauté, ses articles 9 et 10 sont d'application dès que les navires soupçonnés se trouvent sur le territoire d'un Etat membre et donc sous la juridiction territoriale de ce dernier, même si la violation alléguée s'est produite en dehors de son territoire, en haute mer.

D'après la réponse de la Cour, le comportement, l'intention prouvés de braver l'embargo constitue une violation. Une interprétation téléologique du règlement est en faveur de l'extension de l'interdiction aux navires encore en haute-mer. Pour prétendre à une efficacité de l'interdiction , il faut éviter que le trafic dénoncé n'entre dans la mer territoriale. Il suffit d'être sûr comme le relèvent les conclusions de l'Avocat général Jacobs, que les navires mettent le cap sur la mer territoriale yougoslave. Ce qui semble être le cas du navire Lido II. Eu égard aux objectifs de la résolution et du règlement, il convient d'empêcher ainsi toute entrée de navire dans les eaux. La prévention des violations suppose la possibilité que soient sanctionnées aussi bien les tentatives que les violations effectives. C'est ce à quoi aboutit le considérant 25 de la Cour, où il est précisé que "une violation des sanctions établies par le règlement peut résulter d'un comportement mis en œuvre en haute-mer". Pour assurer un effet utile auxdites mesures, l'interdiction doit être interprétée dans le sens qu'elle couvre le comportement d'un navire qui révèle une intention claire d'entrer dans la mer territoriale yougoslave aux fins d'un trafic commercial.

Sur ce point le problème reste d'établir "raisonnablement" un tel comportement. La difficulté réside dans le fait de prouver une intention. Le recours au bon sens est souvent suffisant comme dans l'affaire italienne du navire " Vela Luka ", jugée par le tribunal de Trieste (arrêt du 23 décembre 1999). Le Vela Luka est un navire croate inspecté entre l'Italie et la Croatie, en haute-mer par les forces multinationales exécutant l'embargo contre la RFY. L'inspection constate la présence d'explosifs dans la cargaison, le navire est amené à Barisi puis à Trieste. Une inspection approfondie permet de découvrir des armes de guerre. Il apparaît alors que le transport est accompli dans l'intention d'enfreindre l'embargo en faveur de la Croatie.